官公庁や地方自治体の仕事を受注している事業者から、ときどき、こんな話を聞きます。

「仕様書には書かれていない仕事まで求められる」

「契約してから、当初聞いていなかった条件が次々と出てくる」

「追加業務だと思うが、今後のことを考えると断りにくい」

「行政に確認や協議を求めても、なかなか話合いにならない」

公共調達に長く関わっている方なら、程度の差こそあれ、似たような経験をしたことがあるのではないでしょうか。

私は、このような問題の一部を、あえて「広義の官製ハラスメント」と呼んでいます。

もちろん、「官製ハラスメント」という言葉は、この意味で法律上定義された用語ではありません。

本稿では、官公庁・地方自治体などの公的主体と民間事業者との契約関係において、発注者側の立場の強さなどを背景として、契約時には明確でなかった業務や負担が受注者に求められ、受注者側がそれを容易には拒否できないような状態を、問題提起のため便宜的に「広義の官製ハラスメント」と表現しています。

したがって、行政職員から追加の依頼をされたこと自体を「ハラスメントだ」と主張するものではありません。

私が問題にしたいのは、その先です。

行政と民間事業者の間で、本当に対等で適正な契約関係が成立しているのか。

今回は、この問題について考えてみたいと思います。

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仕様書は、単なる「業務の説明書」ではない

公共調達には、一般競争入札や指名競争入札などの競争入札のほか、価格だけではなく技術力、実施体制、企画内容などを比較するプロポーザル方式など、さまざまな契約先選定の方法があります。

いずれの方法であっても、事業者は公告、募集要項、仕様書、契約書、質問回答書などを読み込み、

「この業務には何人必要なのか」

「年間で何時間の労働が必要になるのか」

「どのような資機材が必要なのか」

「原価はいくらなのか」

「どの程度のリスクを見込むべきなのか」

を計算して、入札価格や見積価格を決めます。

つまり、仕様書は単なる「仕事の説明書」ではありません。

民間事業者が価格を決めるための重要な前提条件です。

ところが、契約後になって、

「これもお願いできますよね」

「前の業者にはやってもらっていました」

「これくらいは通常業務に含まれるでしょう」

「予算はありませんが対応してください」

と、入札時には想定できなかった業務が少しずつ積み重なっていくことがあります。

一つ一つは小さな仕事かもしれません。

しかし、民間企業にとって、人が動けば必ずコストが発生します。

「少しやってもらうだけだから、お金はかからない」という仕事は、本来ありません。

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本当に怖いのは「30分の追加業務」

例えば、1回30分の追加作業だったとします。

30分だけを見れば、大したことではないと思われるかもしれません。

しかし、それが年間200回発生すれば100時間です。

さらに、実際には作業担当者だけではなく、管理者による確認、資料作成、移動、連絡調整などが発生することもあります。

年間を通して見れば、決して無視できる数字ではありません。

にもかかわらず、契約金額が変わらなければ、その追加コストは受注事業者が負担することになります。

少しずつ、少しずつ。

気が付けば、利益がほとんど残っていない。

場合によっては赤字になっている。

公共調達の現場では、そんなことが起こり得ます。

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「それは契約外です」と、なぜ言えないのか

ここで、

「仕様書にないのなら、断ればいいでしょう」

という意見が出てきます。

理屈としては、そのとおりです。

しかし、公共調達の現場は、それほど簡単ではありません。

行政との契約は、その年度だけで終わるとは限りません。

翌年度も同じ業務が発注されるかもしれない。

別の案件が出てくるかもしれない。

プロポーザルに応募するかもしれない。

そのため事業者側には、当然、

「担当者との関係を悪くしたくない」

「面倒な事業者だと思われたくない」

「今後の案件に影響するのではないか」

という心理が生まれます。

特に官公庁・自治体案件への依存度が高い中小企業であれば、その不安は決して小さくありません。

発注者側が実際に不利益を与えるつもりがあるかどうかとは別の話です。

重要なのは、受注者側がそう感じざるを得ない構造が存在するということです。

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「では、行政と協議すればいい」――それも、現実は簡単ではない

契約問題について説明すると、

「それなら行政に協議を申し入れればいい」

と言われることがあります。

これも理屈としては正しい。

しかし、私の経験上、ここにも大きな壁があります。

事業者側が、

「仕様書に記載がないように思われるので、契約上の取扱いについて協議させていただきたい」

と申し入れても、

「仕様書の範囲内です」

「当然、契約に含まれています」

「契約どおり履行してください」

という回答だけで、実質的な協議まで進まないケースがあります。

私自身、これまで公共調達に関するさまざまな相談に関わってきました。

しかし、事業者側から協議を申し入れ、それを受けて発注者と受注者が正面から話合いのテーブルについたケースは、私の経験では極めて限られています。

したがって、私は相談を受けた事業者に、

「話し合えば解決します」

とは申し上げません。

まして、

「私が行けば行政は話を聞きます」

などと言うつもりもありません。

そんな保証はできないからです。

だからこそ大切なのは、交渉の前に契約と事実を整理することです。

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私が特に問題だと思った「業務改善指摘メモ」

ここからは、実際に私が相談を受けた事案を、関係者や行政機関が特定されないよう内容を一般化して紹介します。

なお、以下に登場する「業務改善指摘メモ」という名称も、特定を避けるために本稿上で使用する仮称です。

ある事業者が、一般競争入札によって公共業務を受注しました。

当然、事業者は提示された仕様書などを読み込み、それを基に必要な人員や経費を積算して入札しています。

ところが業務開始後、事業者側の認識では、仕様書からは読み取ることが難しかった条件や役務について、次々と対応を求められるようになったといいます。

それでも、その事業者は対応しました。

行政との関係を悪化させたくなかったからです。

そして、問題は業務終了後に起きました。

事業者の担当者が行政側から呼ばれ、そこで、改善すべき事項を列挙した書面を渡されたというのです。

本稿では、これを「業務改善指摘メモ」と呼ぶことにします。

そして、その場では翌年度の案件についても、改善状況によっては今後の参加を考えた方がよいと受け取れるような趣旨の話があった、と私は相談者から聞きました。

私はその場に同席していません。

したがって、その発言が実際にどのような言葉で行われ、行政側がどのような意図を持っていたのかを断定することはできません。

ここは明確にしておきたいと思います。

しかし、それを踏まえてもなお、私はこの話を聞いて強い違和感を覚えました。

私が最も引っ掛かったのは、

「業務改善指摘メモ」という曖昧な位置付けの書面だった

という点です。

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改善を求めるなら、なぜ正式に求めないのか

行政が契約事業者に業務改善を求めること自体は、おかしなことではありません。

契約どおりに履行されていなければ、当然、改善を求めるべきです。

住民の税金を使って行われる公共事業なのですから、むしろ行政には適切に履行を確認する責任があります。

私は、そこを問題にしているのではありません。

問題だと思うのは、

重大な意味を持ち得る指摘をするのであれば、なぜ、その根拠と位置付けを明確にしないのか

ということです。

例えば、

「この業務は仕様書第○条に基づく業務です」

「この部分について契約上の履行が不十分でした」

「したがって、この事項について改善を求めます」

というのであれば、受注者側も確認することができます。

必要なら反論もできます。

認識が違えば協議を求めることもできます。

しかし、位置付けの明確でない「メモ」のような書面になると、話は違ってきます。

これは正式な契約上の指摘なのか。

担当者の意見なのか。

所属部署としての見解なのか。

組織として決定したものなのか。

何を根拠としているのか。

従わなかった場合、何が起きるのか。

受け取る側には、それが分からない。

しかし、その一方で、発注者から渡された書面です。

しかも、将来の契約を意識せざるを得ないような話と同時に渡されたのであれば、民間事業者として簡単に無視できるものでもありません。

私は、そこにこの問題の非常に厄介な部分があると思っています。

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形式は軽い。しかし、受け取る側には軽くない

仮に、正式な行政上・契約上の位置付けを明確にしないまま、実質的には受注者の将来の判断に影響を与える書面が用いられているとすれば、私は公共調達の在り方として大きな問題があると思います。

形式上は軽い。

しかし、

受け取る側にとっては、まったく軽くない。

ここが重要です。

正式な契約上の指示であれば、

「契約上、その指示に従う義務があるのか」

を検討できます。

正式な是正要求であれば、

「その根拠は何か」

を確認できます。

ところが、位置付けが不明確なメモとなると、

「そもそも、これは何なのか」

というところから始めなければなりません。

それにもかかわらず、発注者と受注者という関係性の中では、事実上、無視しづらい。

この構造は、受注事業者を非常に不安定な立場に置きます。

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「メモ」と書けば公文書ではない、という話でもない

ここで誤解が生じないよう、もう一点触れておきます。

私は、「メモ」という名称であれば公文書・行政文書に当たらない、と言っているわけではありません。

国の公文書管理制度では、行政文書に当たるかどうかは単純に文書の名称で決まるのではなく、職員が職務上作成・取得し、組織的に用いるものとして行政機関が保有しているかなどによって判断されます。

地方公共団体については、それぞれの条例や文書管理規程等によって具体的な取扱いを確認する必要があります。

ですから、この事例についても「メモだから公文書ではない」と私は断定しません。

私が問題にしているのは、もっと実務的なところです。

受注者に改善を求めるほど重要な内容なのであれば、その書面が契約上どのような意味を持つのか、誰の責任で発出されたものなのかを、受注者が分かる形にすべきではないか。

ということです。

ここを曖昧にしたまま、影響だけを受注者側に残す。

私は、そのように見える運用には強い疑問を感じます。

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責任の所在を曖昧にしたまま、影響だけを残してはいけない

言葉は少し厳しくなりますが、これが私の考えです。

正式な行政上・契約上の責任の所在を曖昧にしたまま、受注者側にだけ事実上の影響を残すような運用は、公共調達の健全性という観点から望ましいものではありません。

改善してほしいのであれば、改善を求めればよい。

厳しい指摘が必要なのであれば、厳しく指摘すればよい。

ただし、そこには、

「何が問題なのか」

「何を根拠としているのか」

「誰の責任で指摘しているのか」

が必要です。

私は、行政職員に「民間事業者に厳しいことを言うな」と言っているわけではありません。

むしろ逆です。

必要な指摘ならば、正式に、根拠を示し、責任を持って行えばよい。

それが行政組織としての誠実な姿勢ではないでしょうか。

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国の政策も「発注したらそれで終わり」ではなくなっている

近年、官公需においても発注者と受注者との適正な取引関係が重視されるようになっています。

中小企業庁は、官公需法に基づき毎年度「中小企業者に関する国等の契約の基本方針」を策定しており、2026年度についても国等の契約における中小企業者への配慮について方針を示しています。また、地方公共団体に対しても、この基本方針に準じた措置を求めています。

中小企業庁自身も現在、「国や自治体との契約は、いったん決まった価格でも、最近の物価高を踏まえた価格交渉が可能」と案内しています。

もちろん、これは「仕様書にない仕事を求められたら、必ず増額変更してもらえる」という意味ではありません。

しかし少なくとも、

「行政との契約だから、受注者がすべて飲み込めばよい」

という考え方が当然ではないことは明らかです。

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民間取引では「協議に応じない」こと自体も問題になってきた

民間事業者間の対象取引では、2026年1月1日に施行された中小受託取引適正化法、いわゆる「取適法」により、発注者・受注者の対等な関係を基本として、取引適正化の仕組みが強化されています。

特に注目すべきなのは、対象となる取引では、中小受託事業者が価格協議を求めたにもかかわらず協議に応じない、一方的に価格を決定するといった行為についても規制が強化されたことです。

もちろん、民間事業者間を対象とする制度を、そのまま地方自治体との契約に当てはめることはできません。

それでも、発注者の立場が強いからといって、受注者からの合理的な協議要求を軽視してよいという考え方から、社会全体が離れつつあることは注目すべきでしょう。

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そして、2026年10月からカスタマーハラスメント対策が義務化される

さらに、2026年10月1日からは、改正労働施策総合推進法に基づくカスタマーハラスメント対策が事業主に義務付けられます。

ここで興味深いのは、法律上の「顧客等」が一般消費者だけを意味していないことです。

厚生労働省の指針では、「顧客、取引の相手方、施設の利用者その他の事業に関係を有する者」が対象とされています。つまり、BtoBの取引先担当者なども含まれます。

ただし、行政から追加業務を依頼されたからといって、直ちにカスタマーハラスメントになるわけではありません。

法律上は、社会通念上許容される範囲を超えた言動によって、労働者の就業環境が害されることなどが必要です。正当な申入れや合理的な指摘までカスタマーハラスメントになるわけではありません。

それでも、契約等で想定しているサービスを著しく超える要求などが、判断上考慮され得ることを厚生労働省も示しています。

公共調達に携わる企業側も、今後は単なる「契約問題」だけではなく、そこで働く従業員を守るという視点を持つ必要があるでしょう。

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では、事業者はどうすればよいのか

ここまで読むと、

「では、どうすればよいのですか」

という話になります。

残念ながら、魔法のような解決策はありません。

行政に協議を申し入れれば、必ず応じてもらえるわけでもありません。

コンサルタントを同行させれば、行政側の態度が変わるとも限りません。

だからこそ、最初にするべきことは記録を残すことです。

仕様書。

契約書。

募集要項。

質問回答書。

提案書。

行政から受けたメール。

打合せ記録。

口頭で追加された業務の内容。

追加業務に要した時間。

追加業務によって発生した人件費。

こうしたものを一つずつ整理します。

「何となく仕事が増えた」

ではなく、

「契約上のこの業務に対して、これだけの追加作業が発生している」

という状態にするのです。

そして必要であれば、

「当社としては、この業務について当初の契約範囲から確認できないため、契約上の取扱いをご確認いただきたい」

と書面やメールで伝えます。

行政側が協議に応じるかどうかとは別に、受注事業者としてどのような認識を持っていたのかを記録しておくことには意味があります。

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ときには「次年度は受けない」という経営判断もある

それでも解決しないことはあります。

その場合、

そのまま契約を履行する。

改めて書面で見解を伝える。

弁護士等に相談する。

次年度の入札価格を見直す。

次年度は応募しない。

その自治体との取引そのものを見直す。

こうした判断が必要になります。

行政案件だから、何が何でも取り続けなければならないわけではありません。

採算が取れない業務を受注し続ければ、会社が疲弊します。

そして会社が疲弊すれば、そこで働く従業員にも影響します。

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最後に損をするのは誰なのか

ここで最初の話に戻ります。

行政発注の事業の原資の多くは税金です。

サービスの受益者は住民です。

受注事業者が採算を度外視して仕様書外の業務を抱え続ければ、どうなるでしょうか。

一度経験した事業者は、次年度から、そのリスクを価格に上乗せするでしょう。

あるいは、その案件への参加そのものをやめるかもしれません。

優良な民間事業者が、

「この行政の仕事は割に合わない」

と撤退していけば、最終的に困るのは誰でしょうか。

私は、そこまで考える必要があると思っています。

受注事業者に適正な利益が残ることは、行政にとって「損」ではありません。

適正な利益があるからこそ、人材を確保できる。

教育できる。

設備に投資できる。

そして、翌年度も公共サービスを提供できる。

それが持続可能な公民連携です。

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「どちらを向いて仕事をしているのか」

私は、行政職員の多くが住民のために真摯に仕事をしていることを知っています。

だからこそ、この問題を書いています。

仕様書の曖昧さ。

過去から続く慣行。

「前の業者もやっていた」という引継ぎ。

予算上の制約。

発注者と受注者との認識の違い。

さまざまな事情があるでしょう。

だから、個々の職員を悪者にしても仕方がありません。

しかし、ときどき、どうしても尋ねたくなることがあります。

「その仕事は、いったい誰のための仕事なのでしょうか」

前例を守るためでしょうか。

担当部署の都合でしょうか。

受注事業者を従わせるためでしょうか。

本来は違うはずです。

公共調達の先にいるのは、住民です。

行政と民間事業者の双方が適正な条件の下で仕事をし、その結果として質の高い公共サービスを住民に提供する。

それが本来の姿ではないでしょうか。

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「行政だから言えない」を、少しずつ変えていく

行政だから要求してよい。

行政だから民間は従わなければならない。

受注者なのだから我慢しなければならない。

私は、そんな関係が健全な公民連携だとは思いません。

そして逆に、民間事業者側も、

「仕様書に書いていないから全部断る」

という姿勢では、良い公共サービスは生まれません。

必要なのは、「官」と「民」のどちらが上なのかという話ではありません。

契約に基づき、それぞれが責任を果たすことです。

改善を求めるのであれば、根拠を示して求める。

追加業務が必要なら、その位置付けを確認する。

認識が違えば、協議する。

そして重要なことは、記録に残す。

私はそれが、公共調達における最低限のルールだと思っています。

今回、あえて「広義の官製ハラスメント」という少し刺激の強い言葉を使いました。

行政を攻撃したいからではありません。

公共調達の中に存在する、

「受注者が断りにくい」

「協議を求めにくい」

「正式な位置付けが曖昧でも、発注者から言われれば従わざるを得ない」

という構造について、一度考えていただきたいからです。

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合同会社コンサルティングFがお手伝いできること

合同会社コンサルティングFでは、官公庁・地方自治体との契約、企画競争入札（プロポーザル方式）、指定管理者制度、公民連携（PPP/PFI）などについて、民間事業者からのご相談を承っています。

例えば、

「仕様書にないと思われる業務を求められている」

「追加業務なのか、契約の範囲なのか判断できない」

「行政から改善を求められたが、その根拠が分からない」

「行政にどう伝えるべきか整理したい」

「この案件を次年度も続けるべきか、経営判断の材料を整理したい」

といったご相談です。

その際には、契約書、仕様書、募集要項、質問回答書、提案書、行政とのやり取りなどを確認し、まず事実関係と論点を整理します。

必要に応じて、行政への確認文書や協議申入れの内容について一緒に整理することもあります。

また、行政側が打合せや協議に応じる場合には、必要に応じて打合せに同席することもあります。

ただし、ここは誤解のないよう、明確に申し上げておきます。

弊社が関与したからといって、行政機関が協議や交渉に応じることを保証するものではありません。

現実の公共調達では、事業者側が協議を申し入れても、行政側がその必要性を認めず、正式な話合いに至らないこともあります。

弊社の仕事は、行政を無理に交渉の席につかせることではありません。

現在の契約関係と事実関係を整理し、

「何が契約上求められているのか」

「何が追加的な要求なのか」

「事業者側にはどのような選択肢があるのか」

を明確にすることです。

その結果、

行政と協議する。

書面で自社の見解を残す。

現契約は履行する。

次年度の入札価格を見直す。

次年度は参加しない。

必要に応じて弁護士等の法律専門家へ相談する。

さまざまな選択肢が出てきます。

どれが正解なのかは、案件によって異なります。

行政と争うことが目的ではありません。

しかし、行政との関係を維持することだけを理由として、民間事業者が際限なく負担を引き受けることも、健全な公共調達ではない。

私はそう考えています。

「官」と「民」がそれぞれの立場を尊重し、適正な契約関係を築くこと。

そして、その先にいる住民に、より良い公共サービスを提供すること。

それこそが、本来の公民連携ではないでしょうか。

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※本稿で使用する「広義の官製ハラスメント」は法律上定義された用語ではなく、公共調達における発注者と受注者との関係について問題提起するため、本稿独自の意味で使用しています。また、本文中の事例は、関係者及び行政機関が特定されないよう一部を一般化しており、「業務改善指摘メモ」も本稿上の仮称です。本稿は、公共調達、契約及びカスタマーハラスメント等について一般的な情報を提供するものであり、特定の行政機関・職員又は事業者の違法性、不当性等を指摘するものではありません。個別案件について法的判断が必要な場合には、契約書類及び具体的事実関係を確認した上で、弁護士その他の専門家へご相談ください。